上级文件

陕西省人民政府办公厅关于

城市公立医院综合改革试点的实施意见

陕政办发 〔2015〕90号

各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

城市公立医院综合改革是深入医药卫生体制改革的一项重要任务。为深入探索城市公立医院综合改革的有效途径，加快解决群众看病就医负担较重的问题，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）精神和全省医改工作实际，经省政府同意，现提出开展城市公立医院综合改革试点工作的实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院的决策部署，将公平可及、群众受益作为城市公立医院综合改革的出发点和立足点，明确功能定位，切实落实政府办医责任，破解资源布局、管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、医疗监管等体制机制方面存在的突出问题，建立城市公立医院运行新机制，提高医疗服务质量和效率，着力构建科学合理的诊疗新秩序，努力为群众提供安全、有效、价廉、方便的医疗服务。

（二）基本原则。坚持政府主导，突出公益性质，正确处理政府与市场、公平与效率、激励和约束的关系；坚持医疗、医保、医药联动和区域医疗机构协同推进，增强改革的系统性、整体性和协同性；坚持以问题为导向，着力破解深层次的管理体制、运行机制问题；坚持分类指导，使不同地区、不同层级、不同类型的公立医院改革既遵循正确的改革方向，又具有自身特色；坚持探索创新，鼓励各地发扬首创精神，大胆改革，开展多种形式的探索，为全省积累可复制、可推广的经验做法。

（三）基本目标。取消药品加成政策，破除逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，充分发挥市场机制作用，建立新的城市公立医院管理体制；改革人事薪酬制度，推进医保支付方式改革，理顺医疗服务价格，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；推进区域医疗机构协同发展，强化公立医院社会责任，构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，群众就医费用明显减轻，满意度明显提升。

（四）实施步骤。2015年，选择宝鸡、延安、西安、安康等4个市启动综合试点（宝鸡、延安为国家公立医院综合改革试点城市）；西安地区的省直及在陕高等院校附属医院、中省所属企业医院，全部纳入西安市统筹开展改革试点。2016年形成可复制、可推广的改革经验，逐步推开。2017年全省全面推开，初步建立新的医院管理制度、运行机制和诊疗秩序，城市三级医院普通门诊就诊人次在全省公立医院总门诊人次的比重下降10%以上，医疗费用不合理增长得到有效控制，个人卫生支出占卫生总费用的比例降到30%以下。

二、改革管理体制

（五）建立医院管理委员会。组建由政府负责同志牵头，政府部门、人大代表、政协委员、医生代表以及其他利益相关方组成的城市公立医院管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核和院长的选拔聘任、年薪标准制定、任期目标考核等。管理委员会在卫生计生行政部门设立办事机构，承担委员会日常工作。

（六）落实公立医院自主权。合理界定公立医院自主运行管理权限，完善公立医院法人治理结构和治理机制，推行院长聘任制、年薪制、任期目标制和考核问责制，逐步实现院长职业化。实行医院院长法人负责制，医院完全具有人事管理、收入分配、内部运行、绩效考核等自主权，严禁违规干预医院内部行为。建立公立医院内部决策和管理制约机制，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。

（七）健全考核评价机制。以突出公益性质为导向，由城市公立医院管理委员会制定绩效评价指标体系，按年度和院长任期定期组织实施考核，突出对功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度的考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长聘用、薪酬、奖惩等挂钩。

（八）加强精细化管理。坚持“精、准、细、严”的原则，健全医院运行管理制度，改善群众就医体验。强化成本核算与控制，落实总会计师制度，推进财务会计管理规范化，防止医院高能耗运行。加强医疗质量安全管控，规范临床检查、诊断、治疗、用药和植（介）入医疗器械等行为，推进预约诊疗、临床路径管理、优质护理。建立医院内部分诊制度，门诊一站式服务，优化医疗服务流程。统一质量控制标准，实行同等级医疗机构之间医学检查检验结果互认，杜绝重复检查。

（九）完善监管机制。建立全行业、属地化管理体制，强化卫生计生行政部门（含中医药管理部门）医疗服务监管职能，实行全行业监管；不论举办主体、性质类别，实行由卫生计生部门统一规划、统一准入、统一监管。定期公开医院财务状况、绩效考核、质量安全、药品及医疗服务价格和医疗费用等信息。加强医院审计监督和内部民主监督。建立医院质量与安全第三方评价机制，强化社会监督。健全医患纠纷调解机制，维护医患双方合法权益，构建和谐医患关系。

三、建立运行新机制

（十）破除以药补医机制。推进医药分开，取消药品加成（中药饮片除外），实行零差率销售。取消药品加成所减少的合理收入由调整医疗服务价格、政府补助和加强成本核算共同分担。综合采取处方点评、药品负面清单、合理检验检查、医保审核监管、打击收受回扣等措施，彻底切断医院、医务人员与药品间的利益链。到2017年，试点城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。

（十一）降低药品和医用耗材费用。减少流通环节，规范药品、医用耗材经营和企业自主定价行为，建立价格预警机制，加大打击价格垄断和欺诈等违法行为，防止价格异动。建立以市为单位、医保经办机构参与的药品（耗材）价格谈判机制，完善目录，从入口处降低药品（耗材）价格。鼓励辖区内医院联合采购，采取量价挂钩、带量采购的方式，降低常用药品（耗材）价格，并按成交价格销售。高值医用耗材必须通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。同等质量标准下，鼓励采购国产高值医用耗材。

（十二）理顺医疗服务价格。按照增量控制、结构调整、保障补偿、体现价值的原则，建立以使用数量、使用频次、单位价格、医保支付等指标为参数的调价模型，合理调整比价关系。总体上要降低药品、医用耗材费用和大型医用设备检查治疗价格，合理提高诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格，同步推进医保支付等政策改革，确保不增加群众负担，保障医院正常运行。政府投资购置的大型医疗设备，按扣除折旧后的成本制定检查价格；对符合规划及相关政策规定的贷款或集资购置的大型设备，由政府按扣除折旧后的价格回购。

（十三）落实政府投入责任。试点地区政府要落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。加强医院成本管理，将合理的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。

四、强化医保支付和监控作用

（十四）深化医保支付方式改革。建立以病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，探索按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式，逐步减少按项目付费。推行按病种付费与临床路径管理相结合的支付方式改革，分期分批增加单病种临床路径管理数量，控制医疗费用不合理增长。2017年底，临床路径管理的病例数达到公立医院出院病例数的30%，管理病种不少于100个，单病种结算比例达到50%以上。结合分级诊疗制度，拉开与二级医院的报销比例，引导病人有序流动。

（十五）强化医保的监督作用。发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导作用，将医保监管延伸到医务人员诊疗、检查、检验、处方等服务行为，监控重点药品，遏制药品浪费，做到合理诊疗、合理检查、合理用药、合理收费，有效控制医药费用。利用商业健康保险公司的专业知识，发挥其第三方购买者的作用，缓解医患之间信息不对称和医患矛盾问题。建立病人随（回）访制度，医保部门对住院病人情况进行随（回）访，结果与院长年薪挂钩。

（十六）逐步提高保障水平。加快建立医保经办机构与公立医院之间的谈判协商和风险分担机制，设立定额保障资金，缓解医院运转压力。逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距，2017年缩小到10个百分点以内。加强基本医疗、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，提高保障绩效，逐步实现城乡统一政策、集中联动办公、统一协同监督、方便服务群众。

五、改革人事薪酬制度

（十七）深化编制人事制度改革。按照区域卫生资源配置标准和医疗机构设置规划，合理核定公立医院床位规模、人员数量。创新编制管理方式，探索城市公立医院不纳入编制管理的有效途径。在岗位设置、收入分配、管理使用等方面，打破编制限制，实行全员统筹，公平公正。推行岗位管理和全员聘用，科学确定岗位标准、人员职责，定岗不定人，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。根据医疗卫生行业特点，制定专门的养老制度。紧缺、高层次优秀人才可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。

（十八）合理确定医务人员薪酬水平。探索院长、副院长年薪制，医院管理委员会负责制定年薪标准、发放方式、考核评定办法，按考核结果兑现薪金，推动院长收入与医院趋利行为脱钩，逐步实现职业化。医院结合医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，结合绩效工资总量核定办法，制定医院内部收入分配标准和方法，建立动态调整机制，着力体现医务人员技术劳务价值。做到因岗定薪，同岗同酬，多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和突出贡献的人员倾斜，兼顾效率和公平，调动医院人员积极性。

（十九）强化医务人员绩效考核。公立医院自主开展内部考核与奖惩，重点突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度等指标，考核结果与岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。严格控制高值耗材的不合理使用，严禁给医务人员设定创收指标，严禁将薪酬与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩，扭转医务人员趋利行为。

六、加快体制机制创新

（二十）建立优质医疗资源向下流动机制。强化城市公立医院社会责任，以提升基层医疗卫生服务能力和服务效率为导向，积极推进医疗联合体、医疗集团改革，提高区域整体医疗服务效率。落实对口支援帮扶措施,每所城市三级公立医院必须与2所以上县级公立医院建立紧密型的长期帮扶关系，为基层医疗机构免费培养人才，实现对口支援的制度化。鼓励支援医院采取托管、联合办医等形式，深化帮扶内容和关系，提升帮扶效果。加强与公共卫生机构协作，积极承担紧急救治、救灾、援外、支农、支边等公共服务。

（二十一）推动建立分级诊疗制度。通过医疗联合体加全科医师的形式，建立城市公立医院和社区卫生服务机构的扁平化管理模式，推动城市公立医院门诊向社区延伸，促进优质医疗资源下沉，为群众提供优质服务。城市公立医院要设立全科医学科室，在全科医学体系内为转诊患者提供优先接诊、优先检查、优先住院服务。夯实分级诊疗责任，完善双向转诊程序，畅通患者向下转诊渠道。2015年底，预约转诊数占门诊就诊量的比例达到20%以上。

七、完善医疗服务体系

（二十二）优化城市公立医院规划布局。市级政府负责制定执行区域卫生规划和医疗机构设置规划，按规划调整机构布局、配置医疗资源，提高医疗服务的可及性、公平性。原则上不再新建城市三级公立综合医院，严格控制市级以上城市公立医院的病床规模，严禁公立医院举债建设、超规模建设和超标准装修。公立医院所提供的特需服务规模不得超过自身总服务量的10%。

（二十三）提升医疗服务能力。推进医教研协同发展，加大重点专科、重点学科建设力度，提升急危重症和疑难疾病的诊疗能力和研究水平，积极推动研究成果的转化和推广。加强儿科、妇产科、老年病科、康复科、传染病科、精神卫生科等临床科室建设，扩大全科、儿科、精神科等急需紧缺专业人才培训规模。实施住院医师规范化培训计划，新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。增强继续教育的针对性和有效性，强化职业综合素质教育和业务技术培训。建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点内容的人才评价体系。积极开展院长职业化培训，提升医院管理能力。

（二十四）加快信息化建设。建立区域卫生计生信息平台，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式，依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管与评价。按照统一接口标准，积极推进医院内部平台和信息系统建设，做好与省、市、县级平台联网对接，避免产生新的信息孤岛。2017年底前，实现所有二级以上公立医院与省级平台对接。实施健康医疗信息惠民行动计划，方便居民在线预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、医保费用的即时结算。医院不得自行发放新的诊疗卡，统一使用居民健康卡，促进全省实现一卡通。

（二十五）推进社会力量参与公立医院改革。按照区域卫生规划，做好社会办医准入、监管工作，完善土地、工商、税收等政策，大力支持社会力量优先举办非营利性医疗机构，使社会办医规模达到总量的20%以上，加快形成多元化办医格局。鼓励采取迁建、整合、转型等多种途径，将部分城市二级医院改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复等机构。医疗资源富集的城市，可选择部分公立综合医院探索社会资本参与改制。严禁出售、变卖政府办公立医院，坚决防止国有资产流失。

八、加强组织实施

（二十六）强化组织保障。切实加强对公立医院改革试点的领导，各试点市主要领导负总责，由一名政府领导具体负责医疗、医保、医药改革工作，保证“三医联动”的有力推进。要及时出台改革方案，明确改革的路线图、时间表，把握好改革重点任务、优先顺序，抓好组织实施，明确任务分工，责任到人。省医改办要加快建立省市县三级公立医院改革联动机制，确保全省公立医院综合改革同步实施，协同推进。卫生计生、教育、国资委等部门要积极研究探索高等院校、国有企业所属医院管理体制改革。

（二十七）加强配合督导。省级各相关部门要在省医改领导小组的统一指导下，紧密配合，主动作为，切实加强对地方试点的支持和指导，以管理体制、运行机制、服务价格调整、医保支付、人事管理、收入分配、投入补偿机制为重点，加快制订配套改革措施，对不同地区、不同类型的公立医院进行分类指导，注重研究解决改革中出现的问题，及时完善政策措施，优化改革路径。建立督导、考核、评估和问责机制，将城市公立医院综合改革试点纳入市级政府责任考核。省医改办负责制定改革效果评价指标体系，组织开展考核评估，建立试点工作推进情况定期通报制度，确保改革有力有序推进。鼓励支持非试点地区根据自身实际情况，积极进行城市公立医院改革探索。

（二十八）注重宣传引导。各地、各部门要积极宣传改革的政策措施，大力开展政策培训，提高参与改革部门的政策水平和执行力，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持。要密切跟踪工作进展，及时总结推广好经验、好做法，做好改革成果宣传，加强对公立医院改革试点的舆情监测与研判，合理引导社会舆论和群众预期，为改革营造良好氛围。

陕西省人民政府办公厅

2015年9月25日